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界面新闻编辑 | 刘海川
为打破地域与身份界限，加快实现常住人口同等享有基本公共服务，国务院日前印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称：《意见》）。
《意见》围绕随迁子女教育、公租房保障、健全常住外来人口社保、基本医疗全覆盖以及强化就业服务和兜底保障作出细致部署。
“这项改革打破了户籍捆绑公共服务的旧模式，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。”浙江工业大学公共管理学院教授祝建华告诉界面新闻，这既能帮助外来人口更好融入城市生活，充分发挥劳动力价值，也促使地方政府转变服务思路，按照实际居住人口统筹服务供给，有效优化人口分布格局，提升城镇化建设整体质量，缩小城乡之间发展差距，进一步拉动社会消费，实实在在推动以人为本的城镇化发展。
推进以人为本的新型城镇化
科学有序推进农业转移人口市民化，是新型城镇化的首要任务。国家统计局4月30发布的《农民工监测调查报告》显示，2025年末在城镇居住的进城农民工有1.3亿人。再加上随迁子女和老人，进城农民工及其随迁家属在1.7亿人左右。
“这类群体最关心的是稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。推行常住地提供基本公共服务，有利于推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等公共服务权利，让能进城、愿进城的农业转移人口更快更好融入城镇。”中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员高国力等人在国家发改委官网刊发的解读文章二《因地制宜促进未落户常住人口同等享有城镇基本公共服务》中表示。
据高国力等人介绍，2025年末，我国常住人口城镇化率达67.89%。国家基本公共服务现行标准规定的81项服务项目中约有4分之3已经实现了常住地提供。
此前国家发改委等10部门联合印发《国家基本公共服务标准（2023年版）》中对服务项目有所规定。其中包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障及文体服务保障等9大领域22个类别81项服务，每一项服务都明确了具体的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位。
“但也需要看到，随着流动人口规模的不断扩大，大量‘人户分离’人口长期工作居住在城镇。对于保障未落户人口公平享有常住地基本公共服务，也是提升城镇化质量的一项重要任务。”高国力等人表示。
对此，上述《意见》贯彻基本公共服务更好随人走、动态适配的原则，对流动人口最关切的问题进行部署，以解决家庭后顾之忧。
在随迁子女教育保障方面，《意见》提到，要求学龄人口流入多的城市按需新增学位，巩固提升义务教育阶段随迁子女就读公办学位比例；对暂时无法保障义务教育阶段公办学位的，要求常住地政府落实购买学位责任。同时，推动将随迁子女纳入常住地学前教育、高中阶段教育公共服务范围。强调落实符合条件的随迁子女在常住地参加升学考试政策。
在上述教育保障政策落地前，不同规模城市会面临哪些差异化难题？祝建华指出，一线超大城市土地紧张，学位缺口十分突出，政府购置学位也要承担不小开支，优质教育均衡发展实现的难度是比较大的。
“规模较大的城市普遍存在城区和郊区教育资源分配不均的情况；此外，中小城市以及县域地区财政实力有限，师资条件偏弱，学前和高中阶段教育配套也不完善，同时各地还普遍面临师资编制不足、异地升学学籍对接不顺等现实困扰。”祝建华分析道。
此外，《意见》还提出，推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围。在社保方面，全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制，健全农民工、灵活就业人员、新就业形态人员参加社会保险制度。基本医疗保障层面，则加力落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，加强异地就医直接结算管理服务。兜底保障则强调将未落户人口纳入养老助老、社会救助以及扶残助残等基本公共服务范围等。
“这些制度设计既充分考虑未落户常住人口及其家庭的现实需求，也注重服务的均等化和政策的可持续性，有利于把基本公共服务更加精准、有效地送到常住人口身边。”习近平经济思想研究中心主任史育龙在国家发改委网站刊发的解读文章《聚焦群众急难愁盼 推行常住地提供基本公共服务》中表示。
针对公租房保障范围的扩大，祝建华认为，放宽公租房户籍限制后，长期在本地务工的农民工、刚步入社会的青年上班族、各类灵活就业从业者，还有城市低收入常住群体都能享受到政策红利。这项举措可以切实降低外来人口的租房成本，打消大家定居就业的顾虑，缓解年轻人住房方面的生活压力。同时也扭转了以往凭户籍划分保障资格的方式，按照实际居住需求分配保障资源，补足现有保障体系的短板，让住房保障制度变得更加健全完善。
强化支撑保障，优化公共服务“随人走”的要素体系
“常住地提供基本公共服务”，其背后离不开政府部门的财政投入、设施支撑、人员配备以及服务质量提升等多方面。
界面新闻此前报道，实现基本公共服务均等化，关键在于实现资金与资源的有效配置。
祝建华指出，人口不断涌入大城市，使得教育、医疗、养老、住房等公共资源持续吃紧，城市配套设施也面临不小的承载考验。想要协调好人口流入和资源供给的关系，一方面要挖掘现有资源潜力，引导优质服务资源向城郊区域疏解，吸纳社会力量共同参与服务建设；另一方面也要建立财政资金、建设用地和常住人口数量挂钩的调配机制，结合城市实际情况合理调控人口规模，依托城市群协同发展，分摊中心城市的公共服务压力。
为此，《意见》围绕设施空间布局、财政转移支付、建设用地配置、区域共建共享、服务事项协同经办、常住人口登记统计等方面完善政策安排，为常住地提供基本公共服务稳妥有序落地提供保障。
国家发展改革委宏观经济研究院社会发展研究所所长刘旭等人在解读文章《优化“随人走”公共服务供给机制》中指出，当前，我国区域人口增减分化态势较为明显，为基本公共服务资源配置带来新的挑战。部分人口流入地学校、医院、养老、育幼等设施供给滞后于需求增长。
完善空间布局方面，《意见》要求开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测，按常住人口和服务半径完善设施布局，加强人口流入地基础教育、医疗设施等资源配置，推动公共服务设施从“静态布局”转向“动态适配”。同时，针对“一老一小”等服务短板，开展人口流入地社区嵌入式服务设施建设和运营管理，就近为随迁老人、儿童、残疾人提供照料看护服务。
在加强财政转移支付保障方面，《意见》还鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持。
北京大学政府管理学院教授马亮告诉界面新闻，还要更加精细化地安排中央转移支付，按照基本公共服务项目分摊“人头费”，使人口流入地得到更多专项转移支付，用于公共服务提供。
此外，在常住地提供基本公共服务方面，马亮认为，还需要加强供需关系管理，特别是摸清服务资源和人口底数，避免供需错配。
“常住地提供基本公共服务，是对于人口流入地而言的，但是也同样需要人口流出地的配合。”马亮举例，当前的财政管理和人员编制体制以户籍为主，集中在非户籍常住人口的户籍所在地。这需要加以调整，使人地之间的资源错配得到逐步缓解。
事实上，在国务院出台政策前，各地已经进行了不少探索，可以在此基础上优化和推广。马亮指出，四川、贵州等劳务输出大省同沿海省份建立了就业对接机制。另外，东北三省与海南省还建立了养老医疗对接，方便“候鸟式”流动的居民。
界面新闻注意到，在资源共享共建方面，《意见》从居住证互认以及跨行政区“办学办医”等推动实现“享有资格随人走、优质资源可共享”。
《意见》明确提出推广居住证互通互认、常住年限或积分可转换，探索在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域先行先试。此外，《意见》还提到，推动城市群、都市圈跨行政区合作办学办医，鼓励中心城市优质中小学与周边市县学校建设学校共同体，高水平医院与周边医疗机构打造医疗联合体。
坚持尽力而为、量力而行
由于我国城市和县城数量多，类型丰富，不同类型的城市因人口规模、类型以及结构的不同，所对应的基本公共服务供给和需求也有所不同。
《意见》提到，规范基本公共服务梯度供给。对供需矛盾突出的基本公共服务，各地可通过积分制等方式，在一定时期内采取以就业、居住等时间因素为主要条件的梯度供给办法，促进基本公共服务资源公平有序分配，逐步减少梯度层次和差异、降低享有门槛。
“推行常住地提供基本公共服务是一项系统性、渐进式改革。各地人口流入规模、公共服务基础和财政承受能力不同，推进过程中既要积极作为，也要稳妥有序，坚持尽力而为、量力而行。”史育龙认为，人口流入城市和县城要加大基本公共服务供给力度，增量资源优先保障未落户常住人口公平享有基本公共服务；超大城市要按照常住人口规模目标，转变城市发展方式，因城施策积极探索；人口总量稳定或流出的城市和县城要根据实际居住人口数量和结构优化资源配置，做到提质增效。
后续政策如何落地？祝建华认为，保障政策切实落地有着成熟的政策依托，各项配套措施也都具备实操条件。在财政层面，需按照现行制度要求，依据常住人口规模核定转移支付额度，理顺区域间公共服务成本分摊模式，同时拓宽资金筹集途径。资源排布则遵循统一的服务规范，跟着人口流动趋势灵活规划配套设施，推动优质公共资源均衡铺开。日常管理上，要把政策执行效果纳入地方工作考评，结合第三方评价与群众监督反馈，督促各方履职尽责，杜绝政策悬空的情况。
和此前小范围试点相比，祝建华表示，此次全国统一推行力度更强、标准统一，既能整合各地资源、打破地域服务壁垒，化解过去政策衔接不畅的问题，也能稳定新市民在城市扎根发展的心理预期。
对此，在后续基层开展工作时，祝建华建议，只要立足本地实际差别化推进，就能避免生硬照搬标准、敷衍选择性落实等问题，依托现有的信息核验、部门协作机制，也能有效防范数据失真、工作配合脱节以及公共资源浪费等实际隐患。